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新闻与法律

“谁来监守守护者”?

——论英国“窃听丑闻”发生后报刊业监管改革

■李丹林

  【本文提要】英国《世界新闻报》窃听案引发英国全社会对报刊业的文化和伦理的忧虑,对于报刊业的监管改革随着莱维森调查的启动而展开。自2011年7月以来,英国的报刊业监管改革经历了怎样的过程,面临的问题有哪些,具体改革方案如何,存在的争议是什么,现在处于什么状态?本文作者根据身处英国的观察和研究,对于这些方面进行了介绍和分析。

  【关键词】 莱维森调查  自律机制  新闻自由  公共利益

  2013年3月18日清晨,英国保守党、自由民主党和工党领袖经过彻夜磋商,就勋爵莱维森法官(Lord Justice Leveson)主持的关于报刊业监管改革的调查报告达成协议,并于当天下午经议会辩论通过。

  “莱维森报告”(Leveson Report)是震惊英伦的《世界新闻报》窃听案发,并且演化为社会对报刊监管强烈不满的公共事件的形势下,经议会授权,由莱维森经过一年多调查完成的。报告于去年11月29日公布,当即在议会发生激烈辩论,焦点是莱维森建议通过议会成文立法形式来组织设立监管机构的筹备组(recognition panel)。现在“3·18”协议同意采用“皇家特许状”(Royal Charter)的形式,作为建立新的报刊业监管机构的依据。由此,这一延续两年的关于报刊业监管的改革争议,算是有了眉目。

  英国实行典型的西方新闻自由制度,《世界新闻报》事件及其后续一系列事件,反映了新闻自由制度的缺陷和面临的调整走向,本文对此作一简要介绍和分析。

  

  一、英国报刊业监管改革的背景

  

  莱维森报告全名为《报刊界的文化、实践与伦理的调查》(An Inquiry into the Culture, Practice and Ethic of the Press),①在调查伊始和发布会最后的声明中,莱维森都强调,调查就是为了解决“谁来监守守护者”(Who guard the guardian)的问题,②这句话可以说是点睛之笔。

  在新闻自由制度下,报刊被看成是公众利益的天然守护者,guardian(守护者)的说法与另一个我们更为熟知的词语watchdog(看门狗、监察者)可谓相辅相成。正因为这样,报刊业从设立、运营到内容都不受政府干预,通常也没有成文立法。因为人们担心如果立法机关可以对于报刊业直接立法,那意味着部长、议员等政治人物们也有了通过立法干预新闻自由的潜在机会。正因如此,英国的报刊业“监管”(regulation)③始终是一种纯自治的方式。④

  但问题是,报刊业并非不食人间烟火,比如它们都是商业组织,不能不追求商业利益,所以名为守护公众利益实际上侵犯公众利益的出轨行为几乎是肯定会发生的。英国历史上曾经多次发生自律机制失灵的情况,就要由专门成立的组织进行专项调查、提出报告,来督促报刊业加强自律。自1946年以来已发生过六次类似事件,并留下了六份相关报告。1991年根据卡尔格特报告成立的报刊投诉委员会(Press Complaint Commission简称PCC),虽然20多年来以处理公众投诉、进行调解等方式做了不少工作,但是人们被《世界新闻报》丑闻所激怒,并进而指责PCC无能,指出它仅是一个没有强制执行力的协调组织,由于自身缺少独立于报刊业的内在机制,对于报刊业违反职业伦理、侵害公众利益和侵犯受害人的行径,难以发挥有效的预防和追责作用。PCC于2012年3月8日宣告解散。因此,如何建立一个独立的、能够及时处理报刊业不良行为,为受害者提供有效救济的监管机制,成为这次改革的核心问题。

  

  二、2011年以来的调查和辩论

  

  1.导火索

  2011年7月4日,英国《卫报》头条披露了《世界新闻报》丑闻。7月6日英国议会举行紧急辩论,首相卡梅伦提议展开独立调查。7月10日,《世界新闻报》出版最后一期,宣告其168年生命的终结。7月13日卡梅伦向议会提议任命莱维森法官负责调查。7月16日,默多克在英国各大主流媒体上刊登道歉信。7月20日议会进行紧急辩论,三大政党一致同意进行调查。7月28日,英国内政部国务大臣勃罗宁和文化、奥林匹克、媒体运动大臣亨特联合签署信件,正式任命莱维森法官为调查活动的负责人。⑤

  2.莱维森调查

  这项调查是依据英国《2005年调查法》(Inquiry Act 2005)对于这一引起公众关心的事件的一个全面调查。⑥

  调查的工程浩大,主旨是调查“报刊业的文化、实践和伦理”,其范围包括报刊业自身的状况、报刊业与公众的关系、报业与警察的关系、报业与政治人物也就是与议员和政府官员的关系。调查的目的是全面揭示报刊业的现状,为未来如何对报业进行监管提出意见。正如莱维森法官在调查伊始所说:新闻监督着公共生活的各个方面,这也就是新闻界如果发生问题就会影响到我们每一个人的原因。因此,谁来监守守卫者就成为调查的主题。⑦

  调查于2011年7月底启动,在将近9个月的时间里,调查共听取了337位证人到场口头提供的证据和将近300位证人提供的录音证据。调查还获得了大量的意见书,就一些问题提出了非常详细的意见。此外还通过网站与公众互动,也为调查获得了大量的材料和证据,同时对于质证也起到了积极的作用。

  3.莱维森报告

  2012年11月22日,卡梅伦写信给莱维森法官,请他提交报告。在一周后公布的这份报告堪称当代英国关于报刊业的一部百科全书。全文1987页,分为四卷。

  根据《莱维森报告》的分析,英国报刊业主要存在四个方面的问题:第一是商业压力;第二是报刊界与警察及政治人物的关系过于“亲密”;第三是PCC无效;第四是数据保护法(Data Protection Act)自身的缺陷及执法不力。

  在报告中莱维森建议:未来的管制机构依然是一个自律性质的(self-regulation),鉴于此前报业投诉委员会的缺陷,因此,要使新设立的机构具有权威性,建议通过议会立法来确定这一机构如何设立,并且通过立法规定,如果具体的报业组织不参加的话,一旦发生不良行为,将有可能被处以最高额100万英镑的惩罚性损害赔偿。同时建议修改民事诉讼法律,设立对于媒体侵权诉讼的免费仲裁程序。莱维森同时强调,议会立法仅仅涉及如何设立机构,并不涉及对媒体报道内容的规制。政府和政治人物不得干预媒体报道,这一新闻自由原则不可能动摇。

  4.第一次议会辩论

  报告公布后,下议院辩论随即展开。总体来说,无论是执政的保守党,还是联合执政的自民党,以及反对党工党都对报告中所揭示的事实和分析表示赞同和接受。对于报告中提出的建议,英国工党领袖米利班德、自由民主党领袖副首相克莱格完全赞成并表示接受,拥护通过议会立法的方式作为建立新的管制机构的基础。但是首相卡梅伦则表达了忧虑,认为这是英国历史上从来没有过的,立法就意味着防止政府干涉新闻自由的防线被突破,三百年来艰苦斗争获得的新闻自由可能由此失去。成文立法的方式会使政治家容易影响媒体。因此,这次议会辩论,没有能够就采纳莱维森建议达成一致意见。

  由于窃听事件中,涉及媒体和记者人数之多、行为之频繁、被窃听人数之广、伤害当事人之严重,引起公众的普遍愤怒,被形容为“骇人听闻”的一场“浩劫”。舆论压力迫使执政党必须迅速提出新的方案。

  2012年12月4日,卡梅伦与各路媒体举行早餐峰会,表示报刊界必须迅速组建起能够符合莱维森法官的标准的监管系统,并强调时间已经很紧迫。那些主流报刊界人士对于莱维森报告中提出的关于未来监管机构的47条建议中的40条表示接受,但是对于通过成文立法的方式表示反对,同时,原PCC主席表示继续进行新的机构的筹建工作,⑧但是这没有能够解决问题。随后卡梅伦提出用皇家特许状(Royal Charter)的形式,来为新的监管机构的设立提供基础。2013年2月7日,皇家特许状文本草案公布。

  5.第二次议会辩论

  本文开头述及,“3·18”协议采取通过皇家特许状的形式来建立新的监管机构。卡梅伦据此向下议院提出紧急辩论的动议。18日下午的议会辩论通过了这一协议。

  下院在此议题之后,紧接着就有着直接关系的《犯罪与法院法案》(crime and courts bill)的两个条款的修改(提高罚款额度)进行了辩论,也获得了通过。

  这场辩论,实际上是三党领袖阐述为何就采取皇家特许状方案达成一致的说明会,也是政治家们力图使人们“统一认识”的机会。卡梅伦认为,⑨这一方式既可以使新监管机构具有效力,又确保新闻自由不受损害,同时也能保护公众和受害人的利益。他强调说:“对于报业管制,必须看到通过皇家特许状和成文立法的不同之处。如果议会制定了对于报业的管制,……就跨过了卢比肯河⑩,它将会给未来的政府和议会一种违背自由原则的立法能力去限制新闻自由。”他表示,协议所建立的新的监管制度如果能够实行,我们将完全有自信使那些痛苦的悲剧不会重演。现在是启动和使新制度运转的时候了。

  另外两家政党领袖表述的重点与首相有一些微妙的不同。

  米利班德强调,需要一个“真正独立的监管者,拥有对报业滥用权利的受害者进行保护和提供救济的有效权力”。首先,在任命环节和如何运作方面,新的监管者将独立于报刊界。其次,它必须是一个有“牙”的监管者,拥有要求报刊直接道歉和用同样显著位置更正的权力。因为我们有这样的历史和教训:刊发了能够毁灭一个人整个人生的头版报道之后,道歉启事却淹没在第36版的小字之中。第三,这个新的制度系统,因为有经过深思熟虑的替代成文立法的皇家特许状的基础,并且能够避免被长官意志左右或打折扣。

  而副首相克莱格则指出,现在这个模式是一个皇家特许状和成文立法的混合模式。成文立法体现在:一是关于新的制度中的费用和损害赔偿的规定;二是确保皇家特许状不被随便改变,也就是不会被未来政府随意篡改。他认为新改革必须满足三个条件:第一,必须能够建立一个由莱维森所提出的独立的自律机构;第二,它们必须得到最广泛的跨党支持;第三,它必须致力于平衡这个国度伟大的保护新闻自由的传统和无辜的人享有的不受我们的媒体中强势的、恃强欺弱的恐吓的权利。克莱格还特别指出:我们不要忘记电话窃听虽然是由一些最大的媒体所干的,但是它们只是少数,而且不是地方的和地区性的报刊,这些媒体不应该为它们没有做的事情付出代价。一个自由的新闻业是我们这个社会反对权力滥用的最有效的武器。然而,媒体自身也不能以无辜的人为代价滥用它们的权利。

  以皇家特许状的方式替代成文立法,来达到改革报刊监管的目的,也许可以看作是体现了英国妥协文化的智慧。特许状是英国皇室的一项古老的做法,就是英王签署一个许可状,确认某一组织或公共机构拥有某种特定的地位和权益,并规定其权利和义务。著名的BBC就是根据皇家特许状建立的。如果说以前PCC缺乏授权因而“没有牙齿”的话,那么特许状可以授予它一定的约束力和强制力。但是,特许状的内容本身不是议会立法或政府政策的产物,因此,特许状的内容不是政府意志的体现,还是立足于自律自治,从而避免了政府干预报刊业的可能。特许状草案的主要部分就是建立一个独立的筹备组,然后由这个组织再去组建新的监管机构,目的在于保证新的监管机构能够真正独立于政府和业界。报刊业的执业守则由新成立的监管机构自行制定,不容政府染指。新机构可以据此行使约束媒体、为受害人提供有效救济的措施。如是,新闻自由不受侵害,同时保护公共利益和个人权益的有效的目标得以兼顾。

  

  三、英国社会各方的反应和态度

  

  三大党达成协议的消息发布后,,报刊界组织迅速做出反应。邮报和电讯集团、北壳集团、国际新闻集团、报业协会、职业出版商协会联合发出声明,指出由于“在最后的讨论中没有业界代表参加”,所以做出一个完全的表态前需要更多的时间“学习”这个方案,同时表示这个皇家特许状的草案有一些“在这个行业还没有解决的需要深入思考的问题”。一些报纸表示未来是否加入这个新的体系,要征求法律顾问的意见。《卫报》发表评论,认为新的监管者就是复仇,非常不公平,很难想象这对于严肃调查会带来怎样的寒蝉效应。并认为这与成文立法无异,那些认为这不是成文立法的说法是在撒谎。-

  报刊业界人士也发表了诸多抵触性的意见。.报业协会主席安德里安·吉克斯呼吁,对于地区性和地方性报纸的保护也不能忽视。皇家特许状方案对不加入这个系统的报刊施以巨额罚款和仲裁服务放开了申请损害赔偿的闸门——给1100家地方报纸带来了沉重的负担。

  也有一些人对此热烈拥护,如伦敦市长、《每日电讯报》专栏作家鲍里斯·约翰说:“首相在上个星期反对任何形式的成文立法来控制媒体是绝对正确的。今天早晨他向我保证这不是成文立法管制。决不允许任何政治人物有任何机会干涉新闻自由。确实如此,伦敦将从新闻自由中获得巨大益处。这也正是我们的调查性新闻相对世界其他地方都干净许多的原因。任何对于新闻自由的威胁都应该被抵制。”

  

  四、结语

  

  应该说,在“谁来监守监管者”这个问题上,英国目前的答案还是初步的,还需要通过进一步的法律程序,才能确定如何付诸实施。英国报刊管制改革的前景,有待继续关注。笔者从一个中国学者的中国视角来说,有以下几点认识。

  1.媒体管制问题是一个复杂的问题,这不仅是媒体自身的问题,还包括媒体与其外部的关系。执法可以解决一部分问题,不能解决全部。就像莱维森法官在分析媒体与警察、特别是媒体与政治家的关系时说,一种健康、良好的关系的构建和培育所需要的生态,是一个复杂的系统工程。英国人对于媒体与政治家关系的认识,在于他们千方百计强调要使媒体与政治家、政策制定者,也就是那些议员、部长们保持适度的距离。

  2.英国现行的报刊管制改革,所有进程和步骤都是在其既有的政治法律制度框架规范之中进行的。虽然《世界新闻报》事件是导火索,但是在随后所有的实践进程中,都是按照现有的法律规定进行。任何个人、组织的意志都不能任意而为,除非是在依法行事。通过对英国现阶段的报刊业管制改革的观察和研究,应该说英国社会在做公共政策的讨论和决策时的公开性、透明性令人印象深刻。作为一位来自东方的外国学者,同样可以从电视上“列席旁听”议会辩论的全过程。真正做到公开与透明,才可能使一项公共政策避免最坏的结果,才可能将公共政策制定中夹杂的部门利益、集团利益、个人私利和特权减到尽可能小的程度。

  3.西方新闻自由制度是整个西方社会制度和政治制度的组成部分,它的合理性和缺陷都只能从社会本身予以解释和衡量,不存在一些抽象的标准。无论是窃听事件,还是其他媒体与记者违反职业操守和法律的行为,是他们滥用新闻自由、不履行社会责任、忘记作为公众利益守望者的使命的行为,而非“新闻自由虚伪”的注脚。新闻自由的实质,是为了维护各项政治权力的平衡,政府不干涉媒体,而由此带来的弊病则要通过一定措施予以调整,所谓“新闻自由死亡”也只是个别报刊的夸张说法。

  4.我们既不能以媒体代表自身利益的态度,作为判断英国社会现在报刊监管改革的标准,也不能只以受害人及其代表所表达的过于激愤的观点为依据。对于引起全社会忧虑的报刊文化、实践和伦理问题,政治家们如果置之不理,这不符合英国人民和英国社会的整体需要。英国的妥协文化,实质上就是寻求各种利益最大限度的平衡,这是英国报刊界监管改革的真实命题。

  英国朝野都表示不希望再有第八次报告,不希望报刊业再出现如此糟糕的局面,能否这样呢?那就让历史来回答吧。■

  (作者系中国传媒大学法律系主任、教授,英国牛津大学、伦敦国王学院访问学者)

  

  注释:

  ①此处“Press”译成“报刊界”,或“报刊业”,是因为这次的监管改革,是针对报纸、新闻性期刊和新闻性网站的监管改革。在本文中,有时也会根据上下文,将“Press”译为“新闻”。

  ②在英国,新闻媒体被认为是公众利益的“守护者”(guardian)。在英国语境下,“Who guard the guardian”用这样一个特殊的句词,来说明谁来对于作为守护者的报业(Press)来监管,同时,还意味着在对于报业进行监管的同时,如何保护新闻(Press)自由不受侵害。

  ③“regulation”一词,在我国极易引起误读,往往认为这是一个具有外部约束力的行为,诸如政府的行为或与公权力有关的行为。

  ④如果报刊业从业者在执业过程中侵犯他人权益,受害人可通过民事诉讼的途径维权,有触犯刑律的情形则通过刑事司法解决。

  ⑤实际上这一调查并非首相个人的一个临时之举,有相关法律规定和依据,这便是英国的《2005年调查法》(Inquiry Act 2005)。根据这一法律,一个大臣(minister)针对可能会引发公众关注的问题,或者是公众已经开始关注的事件启动调查。这一法律对于这样一项调查如何进行的方方面面都做出了规定。其中很重要的一点是主席可以要求证人前往调查组进行作证,而这一调查并非针对具体人士的民事法律责任和刑事法律责任。由此我们通过基于调查而建立的调查网站以及调查之后发布的莱维森报告,调查正是根据这一法律的规定一步步进行,莱维森的任命也是根据这一法律S3(1)(a)的规定。

  ⑥《Inquiry Act 2005》S1.

  ⑦见http://www.levesoninquiry.org.uk/hearings/.

  ⑧http://www.guardian.co.uk/media/2012/dec/05/newspaper-editors-sign-up-leveson

  ⑨此处所引用的卡梅伦、米利班德、克莱格的言论见英国议会辩论记录(hansard),http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130318/debtext/130318-0001.htm#13031811000002

  ⑩卢比肯河,是意大利北部的一条河,古罗马时期为高卢和罗马共和国的界河,公元前49年恺撒越过此河进军罗马,与罗马执政庞培决战。比喻不可逾越的界限,跨越之后就无法退回。

  以下援引的各方意见不作特别说明都源自BBC的报道。http://www.bbc.co.uk/news/uk-21841715

  http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2013/mar/19/press-regulation-victory-rich-celebrated-powerful

  http://www.bbc.co.uk/news/uk-21841715

 

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