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新闻与法律

中国共产党新闻法制建设的宏观考察


■林爱珺 王 卓

  【本文提要】中国共产党的新闻法制建设,在90多年的历史变迁中不断发展,与党的新闻事业一起成长。本文梳理了中国共产党新闻法制建设的演变,讨论党在管理媒体中的得与失,反思新闻法制建设存在的问题,探讨中国新闻立法之路径。

  【关键词】 法制建设  新闻法  新闻政策  新闻自由

  自1921年至今,中国共产党走过了90多年的辉煌历程。党的新闻事业在党和国家的建设与发展中发挥了重要的舆论宣传和导向作用,新闻法制建设也在党的领导与管理下不断发展。新中国成立以来,中国共产党新闻政策的法制化过程经历了建国初期的探索起步、文革时期的停滞不前、改革开放后的重新建设等阶段,党和人民的新闻法治意识日渐增强,新闻立法研究不断深入。

  

  一、中国共产党新闻法制建设的发展历程与反思

  

  (一)新中国成立前:争取新闻自由,建立党报模式(1921~1948年)

  中国共产党从诞生之日起就十分重视报刊工作,特别是党对党报、党刊的领导。

  1921年7月,《中国共产党的第一个决议》明确规定:“杂志、日刊、书籍和小册子须由中央执行委员会或临时中央执行委员会经办”,“无论中央或地方的出版物均应由党员直接经办和编辑”。第一次对经办党报党刊的资格作了规范化规定,从而明确了党的报刊宣传工作在党的事业中不可缺少的地位和作用,初步勾画出中国共产党报刊宣传的体系轮廓。决议指出:“任何中央地方的出版物均不能刊载违背(党)的方针、政策和决定的文章。”这是党报的基本纪律,也是党报对党的基本义务,更是党的事业对党报宣传的客观要求。这一决议,在中国共产党报刊法制建设史上具有里程碑式的意义。

  新中国成立前,作为革命党的中国共产党是处于被压制的弱势力量,因此,倡导新闻自由,是中国共产党新闻法制建设的一个主调。根据不断变化的斗争形势和党的工作目标,制定、颁布和实施了不少在当时具有报刊法制功能的决定、决议、条例及通知。比如,1922年6月15日,中共中央首次发表的《中国共产党对于时局的主张》提出了“保障人民结社集会言论出版自由”的权利。同年7月,党的第二次全国代表大会通过的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》又明确提出了“工人和农民,无论男女,在各级议会有无限制的选举权,言论、出版、集会、结社、罢工绝对自由”。此后,争取人民的言论出版自由权利,就一直是中国共产党领导的新闻传播事业所提倡的目标之一。党一方面领导人民群众揭露、抨击军阀摧残新闻出版自由的反动行为;另一方面,千方百计地出版党和人民的报刊,为工农群众争得实际的言论自由权。党、团、工会、农会在各地出版了大量革命报刊,标志着人民争取言论自由的重大胜利。"

  为了落实1922年通过的《教育宣传问题议决案》和1923年通过的《党内组织及宣传教育问题议决案》,中央向全国“各区、地方和小组”颁发了“教育宣传委员会组织法”,这是中共中央正式颁发的第一个与报刊宣传工作直接而密切相关的专门法规。中共“二大”后,中国共产党相继创办了中央一级的机关报刊。

  1931年11月第一次苏维埃代表大会通过、1933年第二次苏维埃代表大会修正的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第10条规定:“中华苏维埃政权以保障工农劳苦民众有言论、出版、集会、结社的自由为目的,绝对实行政教分离的原则。”1939年4月4日,边区政府颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》,也具有临时宪法性质。其中第8条规定:“保障人民言论、出版、集会、结社、居住、迁徙与通信之自由。”#1942年2月,边区政府公布的《陕甘宁边区保障人权财产条例》第2条规定:“边区一切抗日人民,不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教,都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由,并享有平等之民主权利。”

  1942年中共中央宣传部《为改造党报的通知》指出,“报纸是党的宣传鼓动工作最有力的工具”,“报纸的主要任务就是要宣传党的政策、贯彻党的政策”,从而形成了中央和地方的各级党委任命中央和地方各级报纸总编辑和编委,组成编委会,下设各业务部,在编委会领导下分级管理报业行政的领导体制。$1941年5月创刊的延安《解放日报》,在1942年全党整风运动中大胆改革,不仅在实践上促进了中国共产党新闻事业的进一步发展,还确立了“全党办报”等基本原则,中国共产党新闻工作的基本模式与基本理论由此确立。%

  到抗日战争胜利前,中国共产党基本上建立了一个包括报刊事业管理制度、运行程序和工作纪律等内容的报刊法律体系。

  在这一阶段,由于斗争的需要,中国共产党需要新闻界为其宣传、造势,因此,新闻环境比较开放,新闻事业获得了相对自由的发展。

  (二)新中国成立初期:破旧立新、法制探索(1949~1956年)

  1949年10月,中华人民共和国成立,中国共产党“在原来新闻事业的基础上,又对旧中国遗留下来的新闻事业实行了人民民主改造和社会主义改造,初步建立起了以中共中央党报为核心的、多种人民报纸并存的新中国报业结构。”&建国初,具有临时宪法作用的《共同纲领》第49条规定:“保护报道真实新闻的自由,禁止利用新闻进行诽谤,破坏国家人民利益和煽动世界战争。”这样的规定尽管带有明显时代烙印,但是其对新闻自由的明确保护在今天看来也具有时代意义和历史价值。到1956年,新中国初步构建了与经济政策相适应的新闻体制和新闻政策。

  这一时期,新闻管理和新闻法制的基本特点是:

  1.党政分开,改变了党对媒体单一管理的模式

  1949年11月1日,中央人民政府政务院成立新闻总署,统一管理全国的新闻工作。1950年新闻总署颁布了《全国报纸杂志登记暂行办法草案》,这是新中国第一个新闻媒体登记法规。新闻总署的成立,改变了党对新闻媒体的一元化领导,初步实行了党政分开,为新闻体制法制化的发展奠定了基础。

  2.基本法规和政策相继出台

  1949年9月,中华人民共和国政治协商会议通过了具有临时宪法意义的《共同纲领》,第49条规定:保护报道真实新闻的自由;1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第87条规定:公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。这些成为新中国新闻政策的统领性条款。根据《共同纲领》和《宪法》,从1949年到1956年,新中国先后出台了一些单行新闻法规:1950年的《全国报纸杂志登记暂行办法草案》、1951年的《保守国家机密暂行条例》和《惩治反革命条例》、1952年的《期刊登记暂行办法》和《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》、1956年的《中共中央关于报纸和期刊的创办、停刊或改刊的办理手续的几项规定》等法规中的有关新闻条款,初步确定了新闻活动以及新闻事业管理的原则及措施。

  3.新闻政策开始有了法制化的趋势

  1949年的《共同纲领》、1950年新闻总署制定的《全国报纸杂志登记暂行办法草案》、1954年《宪法》,都对新闻自由、出版自由做了明确而具体的规定,这是现代新闻法制的精髓。

  1950年新闻总署制定的《全国报纸杂志登记暂行办法草案》共12条,从报刊的登记出版到违规惩处,一应俱全,包含了一部普通新闻法的主要内容。'

  从1949到1954年间,中宣部、新闻总署以及中共各中央局、中央分局发布有关新闻工作的文件数以百计,涉及新闻宣传的方针政策以及具体的新闻活动与新闻管理。在这一阶段,新闻自由思想得到彰显,新闻法内容基本具备,新闻政策开始有了法制化的趋势。

  (三)“反右”时期:丧失新闻原则,新闻法制倒退(1957 ~1966年)

  1957年夏天开始的大规模的反右派斗争使法制建设遭到重创,法律虚无主义开始蔓延,重政策、轻法制,重人治、轻法治日趋严重。从1957年到1966年,媒体完成了从新闻传播到“阶级斗争工具”的演变,新闻媒体的性质发生了畸变。在毛泽东的“新闻界最容易出修正主义”的观念和利用报纸“引蛇出洞”的新闻思想指导下,媒体完全沦为政治斗争的工具。在这样的大环境下,新闻传播法制建设在经历了建国初期的有益尝试之后,也毫不例外地停顿下来了。全国人大及其常委会、国务院及其所属部委发布的规范性文件在总量上急剧下降。新中国的新闻法制在成长初期便显露了诸多问题,为后来“文化大革命”时期“新闻宣传的多次失误埋下了祸根,洞开了理论上和政策上的缺口”。(

  (四)“文革”时期:无法无天,新闻法制全面停顿(1966~1976年)

  1966年至1976年长达10年的“文化大革命”,使我国本来就很薄弱的法制遭受全面荡涤,法制建设全面停顿。严重“左倾”错误使新闻事业成为林彪、江青反革命集团的舆论工具,新闻真实性原则被践踏。“这场浩劫中,利用传媒进行‘社会动员’,让全国群众处在狂热的政治热情之中;利用传媒取代政治机构,敢于向国家和社会发动夺权;政治第一,事实第二,炮制新闻事件为政治服务。”)新闻媒介沦为阶级斗争的工具,新闻工作者的主体地位被严重削弱,新闻法制建设无从谈起。

  值得一提的是,“文化大革命”中颁布的《关于在无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》(简称《公安六条》),由“四人帮”炮制,经中央政治局讨论通过、毛泽东批准后由中共中央、国务院于1967年1月13日发布,是“文革”时期产生的唯一具有刑法性质的规范性文件。其第2条规定:凡是投寄反革命匿名信,秘密或公开张贴、散发反革命传单,写反动标语,喊反动口号,以攻击污蔑伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪同志的,都是现行反革命行为,应当依法惩办。第5条规定,不得利用大民主或用其他手段散布反动言论。《公安六条》的出台,是“四人帮”一伙既践踏法律,又借助法律保护自己、对人民群众实行专政的典型体现。借助《公安六条》的相关规定,“四人帮”一伙制造了大量的与新闻传播有关的冤、假、错案,人民的言论自由被剥夺殆尽。“文化大革命”后期,《公安六条》被中共中央明令撤销。

  “四人帮”反革命集团被粉碎后,到1978年12月党的十一届三中全会召开,是中国改革开放的过渡时期。这两年,主要是恢复社会秩序,法制重建工作并没有真正开始,新闻传播法制建设当然也无从谈起。

  (五)改革开放初期:社会主义法制建设初见成效,新闻立法紧锣密鼓(1978~1989年)

  党的十一届三中全会以后,以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系逐步形成,新闻立法工作也开始被关注。1979年2月,复旦大学新闻系77级部分大学生在《社会主义报刊与新闻法》论文中,呼吁国家早日制定《新闻法》,保障记者合法权利,在这一时期首次提出关于《新闻法》立法的构想。*1980年,在五届全国人大三次会议上有代表提出制定《新闻法》的建议。1984年,中共中央和全国人大常委会作出制定《中华人民共和国新闻法》的决定,《新闻法》立法工作正式提上日程。

  1984年初成立了由全国人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟为首的《新闻法》起草组。这个起草组设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室,由所长商恺、副所长孙旭培分别担任正副室主任。起草小组做了许多工作,搜集并翻译各国新闻法、出版《新闻法通讯》、写作各类专题研究文章等,并先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会,到深圳邀请香港新闻界同行开座谈会听取他们的意见。

  1987年1月,“新闻总署”易名“新闻出版署”,开始全面组织新闻法起草工作。1988年,三个《新闻法》的草案相继出炉:4月10日,中国社会科学院新闻法研究室完成《中华人民共和国新闻法(草案)》;6月18日,新闻出版署的起草小组完成了《中华人民共和国新闻法》送审稿;7月,上海起草小组也完成了《中华人民共和国新闻法》(征求意见稿)。+“这三个文稿,都把新闻自由作为基本指导思想,都对新闻自由下了基本相同的定义;都打破了三十年来的新闻媒介体制;都规定了新闻媒介独立地位,禁止事先的新闻检查;都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利;都有国家保障新闻报道的义务性规定;都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时,也都就许可制、禁载、更正和答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。”,然而,由于“众所周知”的原因,《新闻法》(草案)最终未能提交全国人大常委会审议,《新闻法》实际上已经“流产”。-

  (六)上世纪九十年代后:新闻立法的边缘性突破(1990年至今)

  1989年“六四风波”之后,《新闻法》草案被搁置起来,起草单行《新闻法》的工作停止了,新闻出版署开始转向新闻管理条例的制定。

  1993年11月,中央宣传思想工作领导小组将新闻法、出版法列入《宣传思想文化工作法规制度建设近期规划》;中宣部也提出了将新闻法、出版法分别列入“九五”、“十五”立法规划的建议;1997年颁布的《出版管理条例》《广播电视管理条例》和2005年颁布的《报纸管理规定》《期刊管理规定》等一系列新闻管理条例的出台,为解决新闻工作中出现的问题提供了法律上的依据,新闻立法似乎不再迫切。

  2000年6月,中宣部通知各省、自治区、直辖市委宣传部,要求对文化立法情况进行调查,并对全国的文化立法提出意见和建议。中宣部调查后认为,目前我国《新闻法》《出版法》出台条件尚不成熟,过早出台会影响我国新闻出版业的健康发展,建议先制定有关新闻管理的行政法规,或在相关法律中体现新闻法律规范的条款,也可在一些地方进行试点。.2002年11月15日,国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受《财经时报》专访时表示:“《新闻法》在大多数国家都没有。新闻自由的含义太广,理解多有不同,中国制定《新闻法》条件不成熟,过早出台可能不利于新闻传播的发展。因此,中国目前不会制定《新闻法》。”/

  虽然新闻传播领域具有统领性作用的《新闻法》迟迟没能出台,但是新闻立法工作仍有很多重大的边缘性突破,比如在舆论监督和信息公开等领域。1999年5月广东珠海制定《珠海市新闻舆论监督办法》,2000年2月,珠海市又制定了《珠海市新闻舆论监督采访报道的若干规定》,率先以地方规范性文件的形式规定:任何政府机关工作人员不得拒绝新闻媒体舆论监督。随后,成都、武汉、海南、吉林,包括新疆等地都相继出台了保障舆论监督的地方性法规。2005年,中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(中办发[2005]11号)和中宣部《加强和改进舆论监督工作的实施办法》(中宣发[2005]16号),是两个重要的指导新闻采访和舆论监督的规范性文件。0特别是2007年,《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》的出台,引起了国内外新闻舆论界的特别关注,它们是与新闻媒体最基本的采访报道权利有关的法律性文件。这两个重要的法律的颁布,使我们有理由对新闻法制建设的前景保持比较乐观的态度。1

  

  二、主要成绩

  

  建党90多年来,新闻立法日益受到重视,立法层级不断提高,法律制度不断完善。随着中国共产党新闻思想的不断成熟,以《宪法》为核心的新闻基础性法律日益完善,与新闻出版活动相关的行政法规和规章逐渐出台,我国新闻法制的基本内容日益丰富。

  (一)以《宪法》为核心的新闻基础性法律日益完善

  “1954年《宪法》的出台,标志着新民主主义法制的建立,以及由新民主主义法制向社会主义法制的转变,这些都构成了新中国成立后新闻法制的主要背景,规定了新闻法制的进程、目标和途径,推动了社会主义新闻法制的建立。”2自1954年《宪法》规定了公民的言论自由权,随后的《宪法》对该条款基本没有改变。也就是说,在言论自由方面,中国一直是有宪法保障的并不断完善的。例如,现行《宪法》第二十二条关于新闻出版广播电视事业“为人民服务、为社会主义服务”的规定,《宪法》第三十五条关于公民言论、出版自由的规定,《宪法》第四十一条关于公民对国家机关及其工作人员提出批评建议的规定,《宪法》第四十七条关于公民进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由的规定等等,都是对新闻活动具有根本意义的法律规范。此外,我国的民法、刑法、国家安全法等实体法和三大诉讼法以及在适用相关法律中而产生的司法解释,都有涉及对新闻传播活动的规范。

  1978年的十一届三中全会上,邓小平在“有法可依、有法必依”的基础上增加“执法必严、违法必纠”8个字,形成了改革开放以来我国法制建设的16字方针。1997年,党的十五大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略。1999年3月,九届全国人大二次会议以《宪法修正案》的形式将基本方略写进我国根本大法。在“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略的指引下,新闻立法日益受到重视,立法层级不断提高,法律制度不断完善。在印刷、出版、电影和音像制品管理方面,2001年对1994到1997年间制定的行政法规进行了全面修订,基本完善了该领域的法制制度。

  虽然单行的《新闻法》至今尚未出,但制定《新闻法》的呼声日益高涨,《新闻法》一直被列在国家的立法规划之内。继三部《新闻法》草案之后,1997年,国家新闻出版署公布《新闻出版业2000年及2010年发展规划》明确提出,“到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系。”尽管这个规划未能实现,但新闻法学研究的课题一直在不断拓展和深入,我们离这个目标不会太远。

  (二)与新闻出版活动相关的行政法规和部门规章逐步出台

  在上世纪八九十年代,我国对新闻媒介的行政管理主要以部门规章为主,法的位阶较低,而且立法和执法部门常常是一体的,不符合现代法治原则。1997年以来,国务院连续颁布了《出版管理条例》《广播电视管理条例》等一系列新闻传播的行政法规,使大众传媒管理法也上了一个位阶。

  首先是一系列行政法规的出台。《关于严禁淫秽物品的规定》(1985年)、《关于严厉打击非法出版物的通知》(1987年)、《广播电视设施保护条例》(1987年)、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》(1990年)、《有线电视管理暂行办法》(1990年)、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》(1994)是与新闻活动有关的几个比较重要的行政法规。近年来,国务院加紧制定发布了一些管理大众传播媒介的行政法规,《音像制品管理条例》(1994年)、《电影管理条例》(1996年)、《出版管理条例》(1997年)、《印刷业管理条例》(1997年)、《广播电视管理条例》(1997年),几乎涵盖了所有大众传播媒介的管理,表明我国新闻法制建设登上一个新的台阶。3

  其次是部门规章的出台。广播电影电视部(后改为广播电视总局)和新闻出版署根据宪法和有关法律制订发布了一系列有关报刊、广播、电视的专门规章。如新闻出版署于1988年发布《期刊管理暂行规定》,于1990年发布《报纸管理暂行规定》,是比较完整的对报刊管理的法规性文件,曾对规范和加强报刊管理起了重要作用。1992年发布《报社记者站管理暂行办法》,1993年发布《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》,1995年发布《报刊社社长、总编辑(主编)任职条件的暂行规定》等,是对上述两个规定的补充。关于广播电视机构,广播电影电视部制订有《关于市、县建立广播电台、电视台的暂行规定》(1984年)、《有线电视管理规定》(1994)等。此外,也有关于取缔打击非法出版物、关于贯彻实施“保密法”、关于贯彻实施《著作权法》、关于新闻机构经济活动、关于新闻队伍建设等方面的若干规章。4

  这些行政法规和行政规章的出台,直接对新闻出版活动进行了规范,使党对传媒的管理逐步走上法制化道路,尽管这些行政法规还存在诸多问题。

  (三)新闻法制内容日益丰富

  随着司法改革的不断推进,当代中国司法理念与司法机制获得革命性重构,围绕新闻侵权诉讼案件的增加,新闻法制不断经受司法实践的检验,并在司法实践的推动下不断完善和发展。以近年来的新闻侵权诉讼为例,从1985年第一起新闻诉讼开始,中国先后出现了4次新闻诉讼浪潮。在这4次诉讼浪潮中,新闻司法实践不断发展和丰富了新闻法制的内容。正是在这种辩证的相互关系中,公民的权利意识不断觉醒,法律权威得到树立,法治精神得以弘扬,法治文化发扬光大。5

  随着网络媒体的不断发展,关于文化产业和网络信息传播的法律研究也成为新闻法制建设的新的增长点。党的十六大以来,我国颁布了一系列关于文化体制改革的重要文件,传媒市场出现了新的发展契机,在传统媒体发展的基础上,关于网络、数字媒体等信息传播的法制化发展,成为新时期新闻政策法制化的新特点。2006年7月1日起正式施行的《信息网络传播权保护条例》成为保护著作权人、表演者、录音录像制作者信息网络传播权的重要法规。

  《突发事件应对法》在规定了政府发布突发事件信息的义务和责任的同时,也间接规定了新闻媒体对突发事件享有采访报道权利;《政府信息公开条例》明确规定其立法目的是满足公民、法人对政府信息的获知需求和使用权,赋予了新闻媒体和新闻工作者采访报道政府信息的权利,同时规定,发布政府信息也是新闻媒体的法定义务;《国家人权行动计划(2009~2010)》规定了公民的知情权、参与权、表达权和监督权等。这些法律法规和政策性文件,拓宽了新闻法制的基本内容,使我国新闻法制发展不断与国际新闻法制发展接轨。

  

  三、进一步加强新闻法制建设的路径

  

  在新闻传播领域,中国共产党长期沿用新民主主义革命时期制定方针、政策管理新闻传播业,党政不分、以党代政的体制特点尤为突出,新闻传播法制建设比较薄弱。

  时至今日,还有相当一些学者和业界同仁对新闻立法问题颇有争议,对新闻立法目的的认识也不一致。有人认为,西方大多数国家没有新闻法,中国也没必要搞新闻法;有人担心,如果制订一部损害新闻自由的法律,那还不如没有新闻法;也有人担心,制订新闻法会削弱党的领导。笔者认为,这里面存在一些认识误区:

  首先,英美属于普通法系国家,以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式,法院判决所表述的理由、原则,往往成为以后类似官司所引用的法律条文。而且,自20世纪以来,即使判例法国家,成文法也在增加。1966年美国制订的《信息自由法案》,1976年的《阳光普照法案》,都是与新闻、信息有关的成文法。法、德等大陆法系国家,法律则以成文的法典形式存在,所以它们都有专门的新闻法、广播电视法等。中国是典型的成文法国家,“以事实为依据,以法律为准绳”是我们的法律原则,没有《新闻法》,新闻传播活动就无法在法律框架内得到保障,记者和媒体权利就不是法律意义上的权利。

  其次,我国《宪法》规定了言论、新闻、出版、结社自由,如果我们不制定相应的单行法,这些宪法权利就不能得到具体实现,侵犯新闻自由、言论自由、出版自由的行为就无法受到相应的制裁。正如哲学家、政治法律思想家约翰·洛克(John Locke,1632-1704)所说:“哪里没有法律,哪里就没有自由”。

  第三,由于法律具有确定性、稳定性,不像党政机关指示的随机性,新闻的自由度会有所提高。但这种自由一定是在法律范围内的自由,并且控制在建设性范围之内。只要严格依法、执法,对国家和社会,对国体和政体就没有破坏性,也不会削弱党对媒体的领导,只不过领导和管理媒体的方式会有所不同而已。

  目前,单行的《新闻法》一时还难以出台,有关新闻传播活动的法律,主要散见于宪法、刑法、民法、保密法、国家安全等法律、行政法规、部门规章和地方性法规中。在专门的新闻法律缺失的情况下,这些法律法规在媒体工作中发挥了重要作用,不仅解决了一些亟待解决的问题,使我国目前的新闻事业和媒体活动基本上有法可依,客观上也为《新闻法》的起草与制定作了有益的准备。

  历史见证未来,反思促进发展。当今形势下,《新闻法》未出台前,我们必须先做好以下工作,使新闻立法有一些实质性进展:

  (一)新闻政策法制化

  长期以来,在媒介管理上,由于新闻法制不完善,以党的新闻宣传政策代替法律,法律服从于政策、依赖于政策。这种管理的问题是灵活性有余,稳定性不足,随意性太强,管理者的个人主观意志性也比较强,而记者和媒体对政策的把握往往不足。

  “靠政策治理,实质是一种人治。政策是建立在少数领导人的决策和严格的上下级关系的基础上的。制定政策是一种少数人甚至个人决策的机制。如果领导人思想认识有偏差或权力关系不正常时,政策制定错误和失误就难以避免。”6早在1985年4月,彭真委员长就在首都新闻界座谈会上提出“要从依靠政策办事,逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事”。如何把我党长期积累下来的好的政策法制化,如何克服政策管理中的问题,是当前亟待总结和研究的课题。

  《新闻法》迟迟不能出台的一个意识形态方面的原因是,党内有些同志担心通过立法来管理媒体会削弱党对新闻事业的领导。这种顾虑其实是不必要的。首先,中国的立法一定是在执政党的领导下进行的;同时,中国的立法也是建立在广泛的民意基础上的。法律是由国家制定或认可的,并且有一个民主的立法程序作保障。只要立法机制是民主的,决策失误的可能性就小。在新闻传播领域,只有把符合国情和新闻规律的新闻政策和做法凝结在新闻法中,才能更好地体现党的执政水平和领导能力。

  法律具有确定性、稳定性,党依法管理媒体,每个媒体和记者就会心中有杆秤,依法办事,依法采访和报道,充分了解自己的行为底线,做事也有底气。而政策往往变动性较大,随机性较强,媒体和记者在采访和报道的过程中,往往会有吃不准政策的“无所适从感”。把中国全面推向法治,是党的奋斗目标之一。加强和完善新闻立法,才能符合“依法治国,建设社会主义法治国家”的要求,党的新闻政策应当是一种宏观方向的把握和指导,而不是朝令夕改、事无巨细的指令和行政命令。正确处理党的领导与新闻法治的关系,才能做到从法治的角度改善党对新闻传播工作的领导方式,体现党的领导与依法治国的统一性。

  (二)媒介权利法制化

  新闻传播领域的大多数法规和条例都是旨在加强新闻管理,几乎只有对传媒的责任和义务的规定,对媒体的限制性规范太多,很少有对传媒和记者的权利的规定。而且,这些管理规例大多是行政法规或部门规章,立法层级不够高,权威性不够强。

  由于国家没有以法律的形式明确新闻媒体及其从业人员的权利和义务,记者的自主采访和真实报道的权利受到了较大的制约,面对各部门封锁消息时,记者常常感到力不从心,无从依法主张自己的权利。在从事新闻活动中,媒体和记者面临许多非制度化的政策规范和控制。

  在公民的基本权利中,知情权和表达权是最基础的权利,以言论自由、出版自由为主导的新闻自由,也日益成为新闻法制的主导性价值取向。因此,在新闻法制建设中,必须对新闻自由的有关权利予以进一步明确,并且在物质条件保证以及配套改革上给予更多关注。只有通过新闻立法来调整政府、媒体和公众的关系,保证公民能通过各种媒介实现知情权、表达权、舆论监督权。权利理念必须成为新闻法制建设的基本价值追求。

  (三)舆论监督法制化

  媒体充当着舆论监督者的角色,但是,监督的范围有多广,哪些是舆论监督的对象,如何监督,监督的权利和边界在哪里,对压制批评、打击报复的行为如何制裁等,法律都没有规定。一旦新闻媒体涉诉,常常处于“弱势地位”,败多而胜少。

  要保障新闻单位及其记者依法行使舆论监督权,规范新闻媒体舆论监督行为,应加快舆论监督的立法进程,尽快制定和颁布规范舆论监督的各种法律和法规,用法律来确立新闻传媒的法律地位和社会地位,保障舆论监督的公开性和权威性。“唯有走法治道路,才能使新闻舆论监督摆脱个人因素的制约和影响,实现制度化和规范化,将新闻舆论监督置于法制范围之内,依据相关的法律法规来规范新闻舆论监督中的各种行为和现象,对阻挠和压制新闻舆论监督者实行法律制裁,对实施新闻舆论监督者实行法律保护。”8

  同时,舆论监督的法制化能用法律约束新闻传媒及新闻工作者的权力和行为,防止其滥用监督权。舆论监督法制化还可以规范被监督者的责任和义务,保障新闻工作者的合法权益,阻止其利用行政权力,干涉新闻传媒及新闻工作者的舆论监督报道。江泽民也曾说过:最重要的是使舆论监督制度化、法律化,并“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”。只有这样,才能使舆论监督这一民主权利真正得以实现和受到切实保障。

  

  结论:新闻“法治”是历史的必然

  

  中国共产党成立90多年来,中国已经具有了一个法制化建设的宽松政治环境,多年的“普法”教育,已经使广大人民群众具有较强的法律意识,新闻传播活动的丰富实践和新闻法学理论研究的不断深入,也在理论与实践上为新闻法治提供了必要前提和坚实基础。

  从1987年党的十三大政治报告提出要抓紧制定新闻出版法后,第七、八、九届全国人大常委会都将新闻法、出版法列入立法规划;1997年4月,国家新闻出版署公布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》,提出“积极推进新闻出版的法制建设,要加快立法工作,加强依法管理,加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系”。这个规划虽然至今未能实现,“尽管新闻法出台还没有明确的时间表,但是可以预见的是,在构建和谐社会与建设法治国家的进程中,新闻法的颁行已经为时不远”。8只有依法管理新闻传播活动,媒体才能更好地发挥社会功能,社会多元利益才能得到更好的表达,社会矛盾才能得到及时疏导,人民才会获得幸福,国家才能健康有序地发展。中国要走向法治社会,制定《新闻法》是必由之路,而且,它一定是一部在新闻传播领域具有宪章性质的法律。■

  (作者分别为暨南大学新闻与传播学院教授、博导,暨南大学新闻与传播学院硕士研究生。本文系国家社会科学基金资助项目〈11BXW027〉、中央高校基本科研业务费专项资金资助《舆情与社会管理创新研究》〈12JNYH〉、国家社科基金重大攻关课题《社会转型中的公民道德建设工程研究》〈12&ZD007〉的部分成果)

  

  注释:

  马光仁:《我国新闻法的演变及争取新闻自由的斗争》,《新闻大学》1985年第10期

  方汉奇:《中国新闻事业通史》第99页,中国人民大学出版社1996年版

  赵丰:《试论新闻法治》,《兰州学刊》2002年第6期

  黄瑚:《论中国近代新闻事业发展的三个历史阶段》,《新闻大学》2007年第1期

  陈昌凤:《中国新闻传播史(第二版)》第271、274、312页,清华大学出版社2009年版

  郑保卫:《中国共产党新闻思想史》,福建人民出版社2004年版

  徐培汀:《中国新闻传播学说史》第344页,重庆出版社2006年版

  张西明:《充满艰难与希望的历程》,《法律与生活》1998年第7期

  魏永征:《传媒法制建设30年》,http://yzwei.blogbus.com/logs/24516282.html

  侯连琦、王仰文:《断裂与缺席:新闻法治化进程的历史与现实》,《法治与社会》2007年第8期

  刘国明:《中国新闻立法的进展和难点》,《新闻爱好者》2003年第11期

  《新闻出版总署副署长柳斌杰接受〈财经时报〉专访》,http://club.dzwww.com/thread-3222154-1-1.html

  高一飞:《论我国新闻立法的使命(上)》,《新闻与法律》2008年第9期

  展江:《以新闻立法促进社会进步》,《青年记者》2007年第11期

  薛传会:《新中国两次法律革命与新闻法制建设》,《当代传播》2009年第2期

  魏永征:《没有新闻法就不要讲新闻法学吗?》http://122.224.81.3/node2/node38/node58/node60/node85/node86/userobject7ai1970.html

  中国社会科学院新闻研究所编:《中国共产党新闻文件工作汇编》(中)第238页,新华出版社1980年版

  郑保卫:《“人治”—法治—长治——从长治经验看我国新闻舆论监督发展之路》,《新闻记者》2002年第10期

  孙旭培:《新闻法:最需要的法律,最困难的立法》,《探索与争鸣》1999年第9期

 

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