新闻工作法律体系的构成
目前，我国虽然没有一部专门的新闻法，但是随着社会主义法制建设的发展，现行新闻传播法仍具有相当丰富的渊源。我国目前的新闻法律体系，主要由不同的立法主体制定的具有不同法律等级效力的规范性文件组成。
1．宪法。宪法作为国家根本大法，是新闻立法的基本依据，是新闻活动的基本准则。从广义上说，宪法的主要内容，如国家的社会制度和政治制度、根本任务、基本原则等都指导着新闻传播活动。从狭义上说，宪法有些条款是直接规范新闻活动的,如第22条关于新闻出版广播电视事业为人民服务、为社会主义服务的方向的规定；第35条关于公民言论、出版自由的规定；第41条关于公民对国家机关及其工作人员提出批评建议的权利的规定；第47条关于公民进行文化活动自由的规定等等，都是对新闻活动具有根本意义的法律规范。
2．基本法律中有关新闻传播活动适用的条款，和同新闻活动密切相关的其他法律。刑法包含了对新闻传播活动的约束和对妨害新闻传播活动犯罪的制裁，据统计，约有二十多种罪名与新闻传播活动有关。民法通则对于保障公民在新闻传播活动中的权利具有重要意义,近年来的新闻侵权诉讼几乎都是依照民法通则的原则和条款来裁决的。值得注意的是，最高院在适用刑法和民法过程中所作的司法解释，有些内容也是直接对新闻传播活动作出规范，如1998年的《关于审理非法出版物刑事案件的具体应用法律若干问题的解释》、《关于审理名誉权若干问题的解释》。与基本法律相对应，其他主要调整某一方面社会关系的法律也同新闻传播活动密切相关。如保守国家秘密法、国家安全法、著作权法、广告法、未成年人保护法、治安管理处罚条例等。
3．行政法规。行政法规作为传播法的渊源有三种类型：一是管理各类传播媒介的专门行政法规，如《电影管理条例》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《互联网信息服务管理办法》等；二是对新闻传播活动中某一具体事项进行单项管理的行政法规，如《关于严禁淫秽物品的规定》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等；三是一些其他领域的专门行政法规中与新闻传播活动有关的规定，如《气象条例》就大众传媒公布气象预报做了规定。这些行政法规涵盖了所有传播媒介的管理，是我国目前管理传媒的最高规范，这些行政法规都是以控制管理为立法目的，禁止性义务性条款多于授权性条款。
4．地方性法规、自治条例和单项条例。此层级上的法律一般都是规范某类媒介或某专门的媒介活动，比如规范报刊出版活动的有《云南省出版条例》，规范广播电视的有《山西省广播电视管理条例》。以新闻管理为名的地方法规只有一部，这就是1996年河北省人大常委会通过的《河北省新闻工作管理条例》。
5．规章。包括部门规章和地方政府规章。由于没有专门规范新闻传播活动的法律，以往长期以来也没有专门的行政法规，所以新闻立法建设是从部门规章开始的。可以说，规章在规范新闻传播活动方面具有重要的作用。这些规章大致有这几类：一是在行政法规对传媒分类的基础上再进行细分制定管理规则，如《期刊管理规定》和《报纸管理规定》；二是对法律、行政法规有关规定再制定操作性的细则，如新闻出版署、保密局等部门联合公布的《新闻出版保密规定》；三是对法律、行政法规未涉及的具体事项制定规则，如关于新闻报道失实，一直没有规定处罚办法，新闻出版署公布的是《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》。
当然，特别行政区法律法规、缔结或参加的国际条约中与新闻传播活动有关的内容，也属于我国的新闻传播法领域。综上所述，我国形成了以宪法为依托，在专门的新闻法律缺失的情况下，主要依靠行政法规和行政规章来规范新闻传播活动的立法体系。
新闻法体系存在的问题
一、政策与法的关系
事实上，我国新闻管理活动很多是依靠政策来运行的。主管部门传达的各种成文与不成文的“宣传纪律”，虽然不以法的形式出现，但它们事实上规定着传媒对新闻的取舍与价值判断。由于直接向媒体或媒体负责人传达，政策本身的机动和灵活性可以针对特定事项作出调整，它往往比法律更能约束新闻活动。
诚然，由于媒体面对每天千变万化的情况，其自身追求经济效益也可能会构成对国家利益、公共安全的影响，必要的政策管制是需要的，但是这种非法制化的管理随意性比较大，不利于法治精神的发扬。所以，应该尽快完善法律体系，缩小政策的生存空间。
二、新闻法体系自身缺陷
1．言论自由规定的宽泛，权利虚化。我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”但对于言论自由的界定，行使的方式、范围和限制都没有相关规定。为某种权利划定界限，实质上是对某种自由的保护，因为它同时也制止了权力任意干涉的可能性。我国宪法对于言论自由行使的限制并没有作出专门规定，而是适用宪法对于自由权行使的统一限制。第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这种限制的规定过于宽泛，从而给予了司法机关过大的自由裁量权。
而且“言论自由”作为公民的一项基本权利，不像其他的权利（如有的可以具体化为民事权利，置于民法的保护之下），它缺乏具体法的保护，例如司法实践中很难发现有关侵害言论自由权的民事赔偿案。因此，完善宪法条文的表述就成了保护言论自由的重要途径，需要在宪法条文中明确规定公民的言论自由的范围、种类和言论自由的限度。(1)
2．新闻活动的权利条款的法律空白。宪法虽然没有“新闻自由”的权利条款，但是我国宪法明确规定了公民的言论自由，对国家机关和工作人员有批评、建议权，宪法总纲第3条还规定了人民监督的权利。这些都是新闻媒体进行采访报道、舆论监督的宪法依据，但是至今没有一部法律、行政法规对记者的“采访权”、“报道权”和公民的“知情权”作出明确规定。记者的采访是新闻媒体存在的生命线，他们的日常活动已渗透到我们生活的方方面面，并得到社会的默许承认，可是这一切并没有法律作为保障，不能不说是一个很大的缺陷。
由此也不难理解，为什么会出现“足协取消无锡日报采访权”、“记者采访遭遇非法限制人身自由”(2)等事件了。近年来记者采访遭遇粗暴干涉和被无穷的新闻官司拖累，权利条款的缺失是重要原因。我国律师法规定“律师在执业活动中的人身权利不受侵犯”，对于记者的采访权的保护，也需要有明确的规定。
3．禁止性规范与授权性规范的失衡；对新闻媒体行政管理的规范层级低，同我国行政法体系脱轨。从宪法条款到基本法律条款或专门法律以至司法解释、行政法规规章，都规定了若干禁止性条款，足以防范新闻传播活动中可能出现的违法倾向。有了这些法律规范的保障，那种认为“一讲自由就会忘记一切约束”、“一讲权利就会淡化各种义务”的担心是多余的。但是对新闻活动主体的授权性规范却很不完备，如上所述，有些权利还没有进入法律范畴，采访权和报道权只是习惯权利，并没有成为法定权利。
对新闻媒体行政管理的规范虽然数量不少，但基本上都是行政规章。我国立法法第71条规定：“国务院各部……可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规的事项”。在上位法没有作出规定的情况下，部门规章任意设置处罚的合理性受到置疑。另外，我国规定言论自由是公民的一项基本权利，根据立法法，对基本政治权利的限制的事项只能由人大或人大常委会制定法律。由于我国没有建立违宪审查制度，对侵犯公民政治权利的规章也就缺乏了制度上的清理。
事实上，由新闻出版署和广播电视总局依据自己制定的行政规章对新闻活动进行管理，就是一项具体的行政行为。可是规章在设置行政处罚、行政许可时，并没有相应地规定行政复议和行政诉讼的救济手段，所以在媒体管制领域，尚没出现“民告官”案件。即使出现这类诉讼案件，也会出现一个司法适用上不容忽视的问题，那就是无法可依。因为我国法院审理行政诉讼案件时，对规章只是参照适用(3)。
4．专门新闻法的缺位。在狭义法律层面上，缺乏一部专门的新闻法，似乎是所有问题的症结所在。许多新闻学者和法律学者在谈新闻立法的问题时都提出，中国要尽快制定一部专门的新闻法(4)，这部新闻法应对如下法律问题作出回答：（1）新闻自由的界定，记者采访权、编辑权、报道权的明文规定；（2）政府信息公开的义务，对公民知情权的规定；（3）舆论监督实现的途径、方式、被监督者的配合义务；（4）对行政法规、规章制定限制新闻自由的情形和原则作出规定；（5）新闻媒体应遵守的法律义务和违反法律的责任。■
（作者系武汉大学法学院宪法学硕士）
注释：
①参见孙宁：《我国宪法制度对言论自由规定的不足及其完善》，载与《政法论从》2003年4月号
(2)参见《深圳商报》2000年8月27
(3)我国《行政诉讼法》第52条、第53条规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方法规为依据，对规章是参照适用。
(4)参见张西明：《充满艰难与希望的历程——重新启动的中国新闻立法》，载《法律与生活》1998年第7期；魏永征：《中国新闻法制的现状及发展》，载《新闻法制》2002年7期；程德安：《厉行法治必须重视和加强新闻立法》，载《现代法学》1996年第1期
